基于稅收視角的全國統一大市場(chǎng)建設

　面對百年變局與世紀疫情交織的復雜環(huán)境，全國統一大市場(chǎng)是我國發(fā)展戰略修正與轉換的最可靠的戰略資源，是可以利用的比較優(yōu)勢甚至是絕對優(yōu)勢。習近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì )第二十三次會(huì )議時(shí)強調，構建新發(fā)展格局，迫切需要加快建設高效規范、公平競爭、充分開(kāi)放的全國統一大市場(chǎng)，建立全國統一的市場(chǎng)制度規則，促進(jìn)商品要素資源在更大范圍內暢通流動(dòng)?！?span style="text-decoration-line: none; color: rgb(255, 0, 0);">中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設全國統一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》進(jìn)一步釋放出深化社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制改革的重大信號。國內大循環(huán)一定是以全國統一大市場(chǎng)為基礎，也只有全國統一的大市場(chǎng)才能形成對全球要素資源強大的吸附力，暢通國內國際雙循環(huán)。建設全國統一大市場(chǎng)能夠使市場(chǎng)競爭充分開(kāi)展、要素資源自由流動(dòng)，將我國超大規模市場(chǎng)優(yōu)勢轉化為強大競爭力，對加快構建新發(fā)展格局、實(shí)現區域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展具有重要的戰略意義。

　　全國統一大市場(chǎng)應具備規則統一、競爭充分、高度開(kāi)放、運行有序的基本格局。然而目前在實(shí)踐中，我國省域間的市場(chǎng)分割陷入類(lèi)似“囚徒困境”的策略互動(dòng)局面，雖然地方政府能夠從分割市場(chǎng)中實(shí)現各自的利益最大化，但我國經(jīng)濟卻為此付出規模不經(jīng)濟的代價(jià)。在經(jīng)濟體制轉軌時(shí)期，地方政府主導型產(chǎn)業(yè)政策、商品和要素市場(chǎng)分割等各類(lèi)政府干預市場(chǎng)的選擇性行為會(huì )導致市場(chǎng)分割。除了橫向與縱向政府治理機制引發(fā)的前述制度性市場(chǎng)分割，還存在受空間距離等物理因素形成的自然性市場(chǎng)分割，以及因勞動(dòng)者素質(zhì)和技術(shù)水平成熟度差異形成的技術(shù)性市場(chǎng)分割。而“中國式分權”及其衍生出來(lái)的“晉升錦標賽”機制會(huì )強化地區間市場(chǎng)分割的策略互動(dòng)，是導致不同地區“以鄰為壑”并且最終陷入市場(chǎng)分割“囚徒困境”的最根本原因。既有文獻多從市場(chǎng)整體角度，多維度剖析我國地區間市場(chǎng)分割的主要表現以及造成“行政區經(jīng)濟”的原因。稅收是地方財政收入的重要來(lái)源，也是影響地方政府行為的關(guān)鍵要素。本文試圖從稅收視角切入，探討全國統一大市場(chǎng)建設過(guò)程中市場(chǎng)分割的稅收形態(tài)表現及可能的原因，為用“立破并舉”的“加減法”打通制約經(jīng)濟循環(huán)的關(guān)鍵堵點(diǎn)、推動(dòng)我國市場(chǎng)由“大”變“強”提供具有一定實(shí)踐價(jià)值的對策。

　　一、阻礙全國統一大市場(chǎng)建設的稅收因素

　　(一)增值稅收入分享堅持生產(chǎn)地原則引發(fā)的增值稅跨區域轉移

　　2016年全面推行營(yíng)改增后，增值稅對地方財政的重要性進(jìn)一步凸顯。增值稅屬于中央與地方共享稅，營(yíng)改增后地方政府的分享比例由25%增加至50%。我國增值稅地方分享部分遵循生產(chǎn)地原則由商品生產(chǎn)者所在地分享。然而，增值稅作為流轉稅，其實(shí)際稅負主要是由最終消費者承擔的。當生產(chǎn)地與消費地不一致時(shí)，生產(chǎn)地原則使得生產(chǎn)地政府獲得消費地承擔的增值稅，產(chǎn)生稅收收入與稅負歸屬偏差，造成區域間橫向財力不均，不利于區域協(xié)調發(fā)展。同時(shí)，生產(chǎn)地原則引發(fā)的增值稅跨區域轉移問(wèn)題客觀(guān)上很可能激發(fā)地方政府出于稅收動(dòng)機擴大投資、刺激生產(chǎn)，或者通過(guò)招商引資和稅收返還干預企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和選址決策，甚至造成跨地區經(jīng)營(yíng)的企業(yè)利用轉讓定價(jià)在國內不同地區之間轉移增加值，使地方政府陷入“稅收競爭—稅收背離”的惡性循環(huán)怪圈，導致地方政府和市場(chǎng)參與者行為扭曲，干擾市場(chǎng)資源配置。

　　隨著(zhù)數字經(jīng)濟的飛速發(fā)展，傳統的消費和銷(xiāo)售在同一地理區域的交易活動(dòng)將更多被產(chǎn)銷(xiāo)分離的電子商務(wù)替代，其“銷(xiāo)售極化、消費均化”的特征使得稅負跨區域轉移的問(wèn)題更加凸顯。商務(wù)部發(fā)布的《中國電子商務(wù)報告》數據顯示，廣東、浙江和上海網(wǎng)絡(luò )零售額占全國網(wǎng)絡(luò )零售總額的比重達52.81%。電子商務(wù)零售交易中超過(guò)80%的交易是跨省交易。而生產(chǎn)地原則下增值稅收入主要由少數銷(xiāo)售集中的地區獲得。各類(lèi)新興業(yè)態(tài)的出現、線(xiàn)上與線(xiàn)下業(yè)務(wù)的進(jìn)一步融合，使得傳統產(chǎn)業(yè)與電子商務(wù)的界限越發(fā)模糊，更加劇了稅收分布的不均衡。電子商務(wù)發(fā)展帶來(lái)的生產(chǎn)集約化和聚集效應會(huì )強化地方政府自身利益最大化的激勵，加重地區經(jīng)濟扭曲行為。

　　(二)稅收選擇性激勵政策

　　行業(yè)選擇性是我國稅收選擇性激勵企業(yè)創(chuàng )新活動(dòng)的主要表現之一，即以特定產(chǎn)業(yè)為導向設置稅收優(yōu)惠政策，尤其是針對成熟期企業(yè)的政策工具多以軟件和集成電路、高新技術(shù)、技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)產(chǎn)業(yè)為作用對象，呈現出“產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主”的激勵格局。其中，最具代表性的是高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，產(chǎn)品(服務(wù))屬于電子信息、生物與新醫藥等《國家重點(diǎn)支持的高新技術(shù)領(lǐng)域》名錄且符合一定資質(zhì)條件的企業(yè)適用15%的優(yōu)惠稅率。此類(lèi)以產(chǎn)業(yè)為導向的優(yōu)勢企業(yè)扶持政策容易誘發(fā)地方政府的產(chǎn)業(yè)偏好同質(zhì)化。醫藥制造業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)、航空航天、新材料、新能源、高端裝備制造等被20個(gè)以上省份列為“十四五”時(shí)期優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)或優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。地區異質(zhì)性突出而產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化明顯，各地區對有限優(yōu)質(zhì)資源的爭奪也會(huì )引致“行政區經(jīng)濟”，不利于以統一大市場(chǎng)集聚資源，推動(dòng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，選擇性激勵政策的不完全契約本質(zhì)會(huì )導致政策實(shí)施過(guò)程中面臨嚴重的信息不對稱(chēng)問(wèn)題。政府部門(mén)出于對財政資金負責的考慮，通?；谑虑敖邮掌髽I(yè)釋放的信號選擇扶持對象，其核心是以“標簽化”的企業(yè)資質(zhì)認定為判斷標準。這也增強了企業(yè)面臨的制度性環(huán)境，使得企業(yè)為了獲取稅收優(yōu)惠產(chǎn)生逆向選擇甚至尋租行為。通過(guò)統一大市場(chǎng)需求引導創(chuàng )新資源高效配置與創(chuàng )新要素循環(huán)流動(dòng)的優(yōu)勢未能充分發(fā)揮，抑制了超大規模市場(chǎng)對科技創(chuàng )新和產(chǎn)業(yè)升級的推動(dòng)作用。

　　(三)區域性稅收優(yōu)惠“洼地”與稅收征管空間

　　我國的分權式改革沒(méi)有完全跳出把生產(chǎn)要素及企業(yè)禁錮于條塊分割的行政隸屬關(guān)系之中的傳統制度格局，為地方政府分割國內市場(chǎng)埋下制度隱患。中央與地方在財權、事權等方面未能實(shí)現良好的動(dòng)態(tài)匹配，近十年地方政府的財政收支比(地方財政支出÷地方財政收入)在1.70～2.10區間，總體呈現出逐年上升趨勢，地方財政入不敷出的困境進(jìn)一步加劇，并且財政收支矛盾的程度在不同省份間也有較大差異。

　　在“分灶吃飯”的財政體制下，地方政府會(huì )通過(guò)區域性稅收優(yōu)惠政策和調整稅收征管力度等市場(chǎng)干預行為增加本級財政收入和保護稅基，加劇地方保護和區域壁壘。一方面，地方政府會(huì )通過(guò)優(yōu)惠政策競賽竭力搶奪各類(lèi)重大投資項目。為爭奪相對稀缺的資源和市場(chǎng)，各地政府不得不競相比拼金融、財政、稅收、人才等優(yōu)惠政策力度。優(yōu)惠政策造成區域性的“稅收洼地”，客觀(guān)上形成隱形的市場(chǎng)壁壘，打破全國的稅負均衡，用不正當的手段吸引資本流入，惡化投資環(huán)境，造成“劣幣驅逐良幣”，加劇市場(chǎng)分割。另一方面，地方政府會(huì )利用行政權力干預本地經(jīng)濟活動(dòng)?！吨袊质》菔袌?chǎng)化指數報告(2021)》的數據顯示，2016—2019年，市場(chǎng)化的五個(gè)維度中，“非國有經(jīng)濟的發(fā)展”“要素市場(chǎng)的發(fā)育程度”和“市場(chǎng)中介組織的發(fā)育和法治環(huán)境”均有一定幅度的改善。但是“產(chǎn)品市場(chǎng)的發(fā)育程度”近年出現明顯退步，二級指標“減少商品市場(chǎng)上的地方保護”下降幅度較大，地方保護有所抬頭，成為我國市場(chǎng)化進(jìn)程中的短板。“政府與市場(chǎng)的關(guān)系”評分持續走低，二級指標“市場(chǎng)分配經(jīng)濟資源的比重”和“減少政府對企業(yè)的干預”進(jìn)一步下滑，表明政府參與資源配置程度有較明顯上升，對企業(yè)干預也有強化趨勢。比如在稅收方面，雖然中央集中了立法權，但地方政府仍然可以將稅收征管作為策略工具應對財政規制或展開(kāi)橫向稅收競爭。稅務(wù)機關(guān)在應稅事實(shí)認定、稅法解釋與適用等稅收征管環(huán)節掌握著(zhù)較大的自由裁量權，征管尺度與深度較易受到人為因素干擾，從而導致各地的稅收征管強度差異較大。

　　(四)稅收政策對基礎研究與產(chǎn)學(xué)研合作缺乏足夠支持

　　促進(jìn)科技創(chuàng )新是建設全國統一大市場(chǎng)的主要目標之一。發(fā)揮超大規模市場(chǎng)優(yōu)勢，可以促進(jìn)創(chuàng )新要素有序流動(dòng)和合理配置。然而現實(shí)中，部門(mén)分割、地區分割、產(chǎn)學(xué)研相脫節等技術(shù)市場(chǎng)分割抑制了創(chuàng )新要素的自由流動(dòng)和集聚。一方面，絕大多數基礎研究領(lǐng)域的科研工作都缺少企業(yè)的深度參與，存在研究項目的選題與市場(chǎng)實(shí)際需求脫節的情況，導致科研成果轉化率較低;另一方面，我國研發(fā)體系基本依附于行政管理體系，條塊分割、相互封鎖致使研發(fā)目標過(guò)于分散，無(wú)法形成規模性的開(kāi)發(fā)優(yōu)勢，難以滿(mǎn)足產(chǎn)業(yè)結構調整與技術(shù)進(jìn)步的需要。

　　然而，對基礎研究的資金投入和產(chǎn)學(xué)研合作，我國稅收優(yōu)惠政策缺乏直接的支持。如國家自然科學(xué)基金委員會(huì )借鑒開(kāi)放式創(chuàng )新模式，吸引國內大型企業(yè)共同出資設立企業(yè)聯(lián)合基金，從企業(yè)需求出發(fā)利用外部基礎研究資源協(xié)助企業(yè)攻克技術(shù)難關(guān)，但目前企業(yè)投入聯(lián)合基金項目的資金并未能夠享受研發(fā)費用加計扣除稅收優(yōu)惠。企業(yè)作為出資方無(wú)法獲取撥付到企業(yè)之外的具體研發(fā)支出記錄，項目承擔單位也較難區別記錄基金委員會(huì )和企業(yè)來(lái)源資金的使用情況。稅務(wù)部門(mén)對企業(yè)享受研發(fā)費用加計扣除實(shí)行申報享受與資料留存備查的辦理方式，申報程序復雜且資料煩瑣，而前述原因使得企業(yè)無(wú)法按照現行稅收征管要求提交研發(fā)支出輔助賬、可加計扣除研究開(kāi)發(fā)費用情況歸集表等明細資料，致使企業(yè)無(wú)法切實(shí)享受相應的稅收優(yōu)惠。

　　二、推進(jìn)全國統一大市場(chǎng)建設的稅收建議

　　(一)逐步探索增值稅收入分享原則由生產(chǎn)地原則轉變?yōu)橄M地原則

　　生產(chǎn)地原則具有顯著(zhù)的“親富性”特征，富裕地區獲得的增值稅凈流入更多，增值稅收入分享體制改革如果僅局限于分配比例的調整，就不會(huì )有效緩解地區間的稅收競爭。因為單純提高地方增值稅的共享比例只會(huì )同時(shí)提高歸屬地方財政的增值稅收入規模，無(wú)法改變生產(chǎn)地原則導致的地方政府間橫向稅收收入分配失衡問(wèn)題。與之相比，消費地原則能夠抑制增值稅跨區域轉移造成的地方財力不均衡問(wèn)題。在消費地原則下，稅收收入歸屬于實(shí)際消費活動(dòng)發(fā)生地，稅款由最終消費地政府獲得，稅款來(lái)源和稅收繳納地具有高關(guān)聯(lián)性，提高當地消費能夠為地方帶來(lái)稅收收入的增加，消費地政府不會(huì )區別對待本地和外地產(chǎn)品或服務(wù)。因此，基于消費地原則的稅收收入分享機制能夠促使地方政府轉變職能，引導其由注重招商引資、生產(chǎn)建設轉向重視提高公共服務(wù)能力、加強基礎設施建設、提升居民消費水平，從而減少地方政府對本地經(jīng)濟的直接干預引致的資源錯配和效率低下，減少地區間的稅收競爭。

　　地區間增值稅收入分享原則由生產(chǎn)地原則過(guò)渡到消費地原則，是將增值稅收入從銷(xiāo)售地政府讓渡到消費地政府。雖然能提高地方財政收入與居民消費能力的關(guān)聯(lián)度，促使地方政府轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，但短期內會(huì )造成部分省份增值稅收入大幅波動(dòng)，不利于地方財政穩定。增值稅收入分享原則的調整可采取循序漸進(jìn)的方式推進(jìn)，以平滑稅收急劇波動(dòng)的影響。例如，可先在長(cháng)三角、粵港澳大灣區等重點(diǎn)區域展開(kāi)試點(diǎn)，以部分行業(yè)的增值稅為突破口，對增值稅地方分享部分采用生產(chǎn)地原則與消費地原則相結合的方式進(jìn)行分配，也有利于提高區域間市場(chǎng)一體化程度。待時(shí)機成熟，再在全國范圍內推行消費地原則。與信息技術(shù)和大數據高速發(fā)展相攜而來(lái)的稅收征管能力的提升，也會(huì )為地區間增值稅收入橫向分配的平穩過(guò)渡提供助力。

　　(二)推動(dòng)政策實(shí)踐方式由產(chǎn)業(yè)性向功能性轉變

　　一是弱化稅收優(yōu)惠的選擇性，強化“高質(zhì)量”導向，引導企業(yè)實(shí)質(zhì)性創(chuàng )新。我國當前部分稅收優(yōu)惠是針對某些行業(yè)、技術(shù)領(lǐng)域或特定企業(yè)群體的選擇性?xún)?yōu)惠政策，會(huì )扭曲市場(chǎng)對要素資源的配置。應當逐步轉變產(chǎn)業(yè)政策的激勵方式，弱化政府判斷和選擇對市場(chǎng)的替代，對既有高新技術(shù)企業(yè)優(yōu)惠政策的認定標準應強化“高質(zhì)量”導向，可考慮納入企業(yè)基礎研究經(jīng)費、研發(fā)費用增量等指標，突出自主研發(fā)的知識產(chǎn)權獲取方式，引導企業(yè)將資金更多投入實(shí)質(zhì)性創(chuàng )新活動(dòng)。二是強化企業(yè)創(chuàng )新迎合行為的識別與懲戒機制。稅務(wù)部門(mén)可采用隨機抽查與重點(diǎn)檢查相結合的方式，加強對高新技術(shù)企業(yè)資質(zhì)的階段性審查，及時(shí)掌握企業(yè)研發(fā)動(dòng)態(tài)，重點(diǎn)關(guān)注在規定的門(mén)檻指標附近徘徊或者研發(fā)投入、專(zhuān)利數量出現突然性增長(cháng)的企業(yè)是否存在創(chuàng )新迎合行為，進(jìn)一步提升高新技術(shù)企業(yè)認定資質(zhì)的“含金量”。同時(shí)，建立懲戒機制，提高企業(yè)策略性創(chuàng )新的逆向選擇成本，加大對具有不端行為企業(yè)的處罰力度。

　　(三)嚴格規范稅收優(yōu)惠政策，提高稅收征管智能化

　　應當堅持稅收法定原則，由中央統一稅收優(yōu)惠政策制定權限，除依據專(zhuān)門(mén)稅收法律法規和《中華人民共和國民族區域自治法》規定的稅政管理權限外，嚴禁各地區擅自制定違法違規或影響公平競爭的稅收優(yōu)惠政策。確需出臺新政策的要報經(jīng)國務(wù)院批準，且通常不應與企業(yè)繳納稅收掛鉤。在全國范圍內分階段推進(jìn)清理規范稅收等優(yōu)惠政策，加大此項工作的執行與監督力度，及時(shí)查處并糾正違法違規制定稅收優(yōu)惠政策的行為，打破地方保護和區域壁壘，營(yíng)造公平的市場(chǎng)競爭環(huán)境。同時(shí)，地方政府也需要加快轉變工作思路、轉換工作職能，從“拼優(yōu)惠”到“拼服務(wù)”，用更高的公共服務(wù)水平“筑巢引鳳”。

　　此外，伴隨大數據征管時(shí)代的到來(lái)，要實(shí)現稅收征管活動(dòng)與數字技術(shù)深度融合，并結合統一裁量基準、細化量化處罰標準等立法技術(shù)有效約束征管過(guò)程中的自由裁量權，增強稅收執法過(guò)程的規范性與透明化。推進(jìn)企業(yè)涉稅信息的采集、共享、應用和信息監控的智能化。依托“金稅四期”工程建設，全面采集納稅人信息，并加強對海量數據的深度挖掘與持續優(yōu)化。打通全國稅務(wù)信息鏈條，推動(dòng)納稅人信息跨區域、跨平臺互通共享。將“以數治稅”嵌入稅收征管全過(guò)程，增強數據分析在市場(chǎng)監管中的重要作用，引導工作重點(diǎn)由結果監督逐步轉變?yōu)檫^(guò)程監控，降低稅收征管成本與企業(yè)制度性交易成本。加快完善稅收征管的相關(guān)法律法規，對稅務(wù)機關(guān)信息采集、納稅人信息安全、涉稅數據使用等方面提供明確而細致的法律支持。

　　(四)聚焦創(chuàng )新鏈短板，對基礎研究與產(chǎn)學(xué)研合作給予更大力度支持

　　加快建設全國統一大市場(chǎng)是實(shí)現科技自立自強的現實(shí)需要。伴隨各國對基礎研究重要程度的認識日漸加深，許多國家的稅收優(yōu)惠政策都向基礎研究與產(chǎn)學(xué)研合作領(lǐng)域有所傾斜。比如，日本推行特別試驗研究稅收抵免，企業(yè)與特別試驗研究機構或大學(xué)開(kāi)展共同試驗研究或委托試驗研究，可享受特別試驗研究費30%的稅收抵免。美國通常允許外包研發(fā)費用的65%計入抵免額基數，但支付給合格小企業(yè)、大學(xué)或州立實(shí)驗室的外部研發(fā)費用，可100%計入抵免額基數。支付給科研機構、科學(xué)免稅組織等特定組織的基礎研究費用的增量部分，可以享受20%比例的稅收抵免。為推動(dòng)企業(yè)由單打獨斗的“個(gè)體創(chuàng )新”向“合作創(chuàng )新”轉變，注重對產(chǎn)學(xué)研合作的引導，可考慮對于企業(yè)委托或與科研院所合作的研發(fā)費用，以及企業(yè)與科研院所聯(lián)合共建科學(xué)實(shí)驗室發(fā)生的研發(fā)費用等，允許100%計入可加計扣除的支出范圍，或者給予上述支出100%乃至更高的加計扣除比例。